例如，同为狭义的常规省，北京与云南之间的关系必定不同于其与河北之间的关系。

[31]接受备案的机关，根据实施行为的机关和行为的性质，法律规定各不相同。北京市人民政府行政复议委员会对行政复议案件的审议结果虽然没有拘束力，《北京市人民政府行政复议委员会委员守则》仍然规定，与案件有利害关系、可能影响案件公正审议的委员应当主动提出回避。

《社会保险法》（2010年）第80条：统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。[34]游鸿增诉龙岩市劳动教养管理委员会案，福建省龙岩市中级人民法院，（2003）岩行终字第70号。相当数量的法律、法规条款涉及了内部行政程序。依据《证券法》第14条，国务院证监会的股票发行审核委员会，就是由国务院证券监督管理机构的专业人员和所聘请的该机构外的有关专家组成。[35] 克服专家参与中的问题，需要完善的法律规定。

行政机关所从事的不影响当事人权益的活动，例如行政人员的培训、会议、统计等，不属于《行政程序法》所要调整的对象，也不在本文的讨论范围。然而，当学界把视线聚集在当事人的参与制度，当无数的学者一窝蜂般地赶写听证的文章，我们忽略了中国法律实践中正在生发的制度，忽略了内部行政程序这一保障行政公正的重要机制，忽略了中国行政管理中值得珍重的本土资源。在实践中，行政复议委员会每次参与案审会，都要签署保密声明。

参与咨询的所有专家，不管其职务，均以个人身份发表意见，并对自己的意见负责。从落实专家责任的观点出发，在任何情况下，专家参与应当有记录，专家投票的结果应当公开。国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）提出，实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。（一）专家参与的事务实践中，专家参与的事务涉及规则制定和重大决策，也涉及很多具体的行政决定。

两名以上执法人员参与行政执法，能够互相照应、互相证明、互相监督。但是，专家参与行政不是天然正当的，更不是必然有效的。

专家评定是一个相当独立的程序，有的专家评定机构本身是一个独立机构。例如，《土地管理法》（2004年修正）第45条规定，省级政府在其权限内批准征收土地的，报国务院备案。判决书援引了《福建省行政执法资格认证与执法证件管理办法》第5条的规定：行政执法机关从事行政执法活动的工作人员，必须通过行政执法资格考试取得行政执法资格，并申领和使用福建省行政执法和执法标志或者法律、行政法规规定的其他行政执法证件。国家工商行政管理总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（2007年）第84条规定：对原行政处理决定重新审查的，审查结论一般应当经工商行政管理机关有关会议集体讨论决定。

[8]1982年国务院批准的《劳动教养试行办法》第4条规定：省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。本文对内部行政程序的讨论仍是相当初步的，作者期待着更多、更深入的研究。在实践中，有的学位证书上甚至同时署有学位授予单位和学位评定委员会的名称。以参与为题的论文超过450篇，光是核心期刊上的就有70余篇。

一方面，实行首长负责制，行政机关的首长对该机关管辖的事务享有最终决定权。它有助于保持行政过程的客观公正，防止执法人员偏私、恣意。

为保障程序中立，被告如果认为原告违反《产品质量法》的规定，应予行政处罚的，似应由其上级行政机关或者其指定的其他机关调查处理。例如，《发审委办法》规定，发审委委员为25名。

（一）行政机关的回避在现代行政法中，行政机关依照法律各司其职。这些规定和案例不见得都是合理的，多数案例也谈不上是权威的，但它们提示着现实存在的问题，启发了我们的理论想象。所以，公开的内容和时机仍需要视具体情况而定。但是，在法律有规定的情况下，行政决定没有经过内部机构的审查是否构成程序违法？法院能否要求行政机关举证证明，行政决定最终作出前依法经过了内部机构的审查？进而，行政机关负责人对审查意见应当给予多大的尊重？不采纳内部机构的审查意见，是否应当说明理由？迄今为止，立法和司法实践对这些问题尚未给出答案。发审委审核发行人公开发行股票申请和可转换公司债券等中国证监会认可的其他公开发行证券申请，发审委委员发现存在尚待调查核实并影响明确判断的重大问题，应当在发审委会议前以书面方式提议暂缓表决。相应地，行政系统内部有一个权力和职责的分配问题，例如由哪个机构、哪些人员来负责处理，谁来决定启动、谁来调查事实、谁参与讨论、谁拟写决定、谁最后拍板。

它由中国证券监督管理委员会制定，经国务院《国务院关于中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会暂行办法的批复》（国函[2003]119号）批准，作为规章公布。对上下级行政机关关系的规范，成了内部程序的一个特殊问题。

但是，未经行政机关负责人同意或者批准的行为，经行政机关负责人事后追认，一般可以视为合法。（2）对社会公众具有普遍影响或者对行政执法具有长远影响的行政行为，包括具有普遍约束力的规范性文件，临时性的行政措施，行政规划、计划、预案，技术性和政策性标准，以及为实施法律而划定的区域、确定的名单等。

行政机关内部的职权分工是与行政官僚制天然相伴的，行政人员的回避是一项比较普遍而相对悠久的制度，而外部人员参与评议、评审则是各国晚近的一个共同趋势。三 行政机关内部的决定程序中国行政机关的组织原则是民主集中制。

行政复议机关在复议时需要审查被申请行政行为的内部程序，而复议程序本身也包含着大量的内部程序运作。经县级以上公安机关批准，对被盘问人的留置可以延长至48小时。相应地，行政机关必须承担起履行了法定的内部程序的证明责任。下面根据相关规定，特别是全国人大常委会1980年的《学位条例》、中国证监会2006年的《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》（以下简称《发审委办法》）[36]以及北京市行政复议委员会案件审理规则三个例子，总结专家参与的程序。

《国家自然科学基金条例》第19条第2款规定，基金管理机构根据基金管理机构工作人员、评审专家的申请，经审查作出是否回避的决定。《行政处罚法》规定了简易程序。

专家会议是否公开举行也因事而异。一个法律上以行政机关名义实施的行政行为，在行政组织内部实际上由谁做出、如何做出，因此成了一个需要关注的问题。

1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）就提出进一步整顿行政执法队伍，对聘用从事行政执法的合同工、临时工要尽快清退。当事人不但无法事先知道哪些专家参与其事，甚至事后都无从知道。

审查部门认为违法事实不清、证据不充分或者调查程序违法的，应当退回补充调查取证或者重新调查取证（第47条）。一般来说，使用印章应当经过经本单位领导人批准或者授权。法院应当重视对内部行政程序合法性的审查，但也要防止过分地限制行政活动的灵活性。该文的讨论主要限于上下级行政机关的内部运作。

但在借鉴外国法的过程中，中国产生了自己的问题和解决问题的路径，并逐渐形成了自己的法律体系。刘燕文诉北京大学学位评定委员会案提出了表决有效票数的问题。

对当事人符合结婚条件的，应当当场予以登记，发给结婚证。[6]实际上，本文作者所写的讨论行政程序的论文基本上也局限于外部程序，特别是其中的听证程序。

（三）向其他国家机关的备案备案不但是行政机关对社会实施监管的一种手段，也是其他国家机关对行政行为实施协调监督的一种手段。通常情况下，这属于纯粹的内部程序，法律不作规定，法院也不予审查。

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文章来源：天狐定制

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